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Innovative Beschaffung

Die Förderung von Innovationen im öffentlichen Beschaffungswesen ist ein wichtiges Element der Wirtschafts- und Energiepolitik der Bundesrepublik Deutschland. Ziele wie Ressourcenschonung und Energieeffizienz sind un­trennbar mit Innovationen verbunden.

Diese Ziele können nicht nur durch eine angebotsorientierte Politik, wie die Förderung von Forschungs- und Innovationsvorhaben, erreicht werden, son­dern auch nachfrageseitig durch den öffentlichen Einkauf von innovativen Produkten, Systemlösungen und Dienstleistungen. Das hohe Innovations-und Technologiepotenzial von innovationsorientierten öffentlichen Beschaf­fungen spiegelt sich in der folgenden Überlegung wider:

Hebelwirkung der öffentlichen Beschaffung

Das jährliche Volumen der öffentlichen Beschaffung in Deutschland beträgt nach Schätzungen zirka 350 Mrd. Euro (2016)1. Wenn es gelänge, nur einen Prozentpunkt des Beschaffungsvolumens für innovative Produkte und Dienstleistungen zu verwenden, ergäbe dies einen Innovationsimpuls von mehr als 3,5 Mrd. Euro pro Jahr. Ein Vergleich mit den aktuellen Fördergel­dern für Forschung und Innovation in den Unternehmen im Jahre 2015 in Höhe von 2,3 Mrd. Euro2verdeutlicht die immense Hebelwirkung der öffent­lichen Beschaffung auf die Innovationstätigkeit in der Wirtschaft.

Innovation wird in diesem Zusammenhang in Anlehnung an das „Oslo Manual“ der OECD definiert:

„Eine Innovation ist die Einführung eines neuen oder signifikant verbes­serten Produkts (oder auch Dienstleistung), eines neuen Prozesses oder einer neuen Marketing- oder Organisationsmethode in die Geschäfts­praxis, die Arbeitsabläufe oder die externen Beziehungen.“3

Mehrdimensionaler Ansatz bei der Definition von Innovationen

  • Innovation als Neuheit: Bei einer Innovation handelt es sich um ein neuartiges Produkt/Lösung/Prozess, das es so noch nicht auf dem Markt gibt.
  • Innovation als Wandel: Ein bereits bestehendes Produkt/Lösung/Prozess wurde in der Art abgewandelt oder weiterentwickelt, dass es in einem neuen Geschäftsfeld genutzt werden kann.
  • Innovation in einer Institution: Aus der Perspektive eines öffentlichen Auftraggebers, der erstmals ein bereits bestehendes Produkt/Lösung/Prozess in seinem Haus nutzt, ist das für diese Institution innovativ.

Unterschied nach Stoßrichtungen:

  • Produktinnovation (z. B. neue oder verbesserte Produkte)
  • Dienstleistungsinnovation (z. B. neue oder verbesserte Dienstleistungen)
  • Prozess- oder Organisationsinnovation (z. B. Verbesserung unternehmensinterner Prozesse, Strukturen oder Abläufe)
  • Geschäftsmodellinnovation (z: B. neue oder verbesserte Geschäftsmodelle) oder erhöhter Innovationsgrad
  • Inkrementelle Innovation (z. B. schrittweise Verbesserung bestehender Produkte, Dienstleistungen, Prozesse oder Geschäftsmodelle)
  • Radikale Innovation (z. B. Technologiesprung, disruptive Technologien wie E-Mobilität).

Eine Innovation ist somit in sehr vielen Bereichen möglich. Zumeist handelt es sich um den erstmaligen Einsatz von in anderen Branchen oder Einsatzfel­dern bereits bewährten Produkten und Techniken (marktgängige Innovatio­nen). Die Innovation kann auch mit dem Einsatz einer neuartigen Technolo­gie oder eines neuartigen Geschäftsmodelles verbunden sein, die es auf dem Markt noch nicht gibt (nicht marktgängige Innovation).

    1UniBw/KOINNO (2016), Innovative öffentliche Beschaffung (Hochrechnung des öffentlichen Beschaffungsvolumens auf Basis von Haushaltsdaten und öffentlicher Statistiken).

    2BMBF (2017), Bildung und Forschung in Zahlen 2017, Berlin.

    3An innovation is the implementation of a new or significantly improved product (good or service), or process, a new marketing method or a new organizational method in business practices, workplace organisation or external relations“ – OECD/Eurostat (2005), OSLO Manual: Guidelines for collecting and interpreting innovation data, S. 46, Paris.

     

    Methoden und Instrumente zur Beschaffung von Innovationen

    Vor jedem Vergabeprozess und der Wahl des Vergabeverfahrens muss zuerst der Bedarf beschrieben werden. Das Vergaberecht sieht hierfür zwei Methoden vor, die bei diesem Erkenntnisprozess helfen können. 

    • die Funktionale Leistungsbeschreibung
    • der MEAT-Ansatz und die Lebenszykluskosten-Berechnung

    Beide Methoden  dienen dazu, den Auftragsgegenstand näher zu beschreiben, um dann in Vorbereitung der Vergabeunterlagen die Bewertungskriterien für die Angebote der Bieter zu definieren.  

     

    Funktionale Leistungsbeschreibung

    Im Vorfeld einer Ausschreibung kann der Auftragsgegenstand mit Hilfe einer einfachen oder funktionalen Leistungsbeschreibung  genauer dargestellt werden. Bei der einfachen Leistungsbeschreibung wird ein gewünschtes Produkt beziehungsweise Dienstleistung in einem Leistungskatalog beschrieben. Deshalb lässt sie keinen Spielraum für Innovationen zu. Bei der funktionalen Leistungsbeschreibung ist das anders: sie beschreibt das zu erreichende Ziel, d.h. es wird der Zweck, die Funktion und die an den Auftragsgegenstand gestellten Anforderungen dargestellt.

    Sie wird vor allem dann angewendet, wenn der zugrunde liegende Markt bisher unbekannt ist und/oder keine Kenntnisse über innovative Lösungsmöglichkeiten vorhanden sind.

    Die Entwicklung von möglichen innovativen Lösungen obliegt dann den Bietern. Somit entsteht ein Konzeptwettbewerb zwischen den Bietern, die sowohl ihren technischen und unternehmerischen Sachverstand sowie ihre Kreativität zur Entwicklung von innovativen Lösungen einbringen.

    Das folgende Video erklärt diese Methode an Hand eines Beispiels: Zum Video zur funktionalen Leistungsbeschreibung

     

    MEAT-Ansatz und Lebenszykluskosten-Berechnung

    In den vorherigen Kapiteln wurde bereits erwähnt, dass die öffentliche Beschaffung  auch strategische Ziele verfolgen kann. Dies ist mit dem MEAT-Ansatz möglich. Dabei steht MEAT für Most Economically Advantageous Tender, der in erster Linie ein Bewertungsansatz ist. Er sollte jedoch bereits vor dem Vergabeprozess angewendet werden, um den Auftragsgegenstand an Hand von Zuschlagskriterien näher zu definieren.

    Auf diesem Wege können dann neben dem Preis auch soziale, umweltbezogene, qualitative und innovative Kriterien einbezogen werden. Eine Basis-Variante ist die Lebenszykluskosten-Berechnung, in der alle Kostenbestandteile eines Auftragsgegenstandes vor, während und nach einer Vergabe als Kriterien angesetzt werden.  Hierbei sei vor allem der Anschaffungspreis, die Betriebs- und Entsorgungskosten genannt

    Insgesamt ist das Ziel, das Angebot mit dem besten Kosten-Nutzen-Verhältnis auszuwählen.

    Welche Kriterien könnten beispielsweise verwendet werden?

    • (Produkt-/Dienstleistungs-)Qualität
    • ästhetische und funktionale Eigenschaften
    • Kundendienst und technische Hilfestellung
    • Lieferzeitpunkt, -dauer und Reaktionszeit
    • Kosteneffektivität
    • technische Leistung, Innovationsgrad
    • Umwelt, Nachhaltigkeit und volkswirtschaftliche Faktoren
    • Anschaffungspreis
    • Betriebskosten
    • Entsorgungskosten

    Die Wichtigkeit der herangezogenen Kriterien ist frei festlegbar. Es kann beispielsweise sinnvoll sein, die Kriterien gemäß der Ziele aus der Beschaffungsstrategie zu gewichten. Demnach können Ziele wie Ressourceneffizienz und Innovationsgrad über entsprechende Kriterien einbezogen werden und über eine höhere Gewichtung mehr Bedeutung erhalten.

    Die Vorteile innovative Lösungen liegen klar auf der Hand: mit der Lebenszykluskosten-Berechnung werden auch zukünftige Kostenbestandteile und mögliche Risiken frühzeitig in die Bewertung mit einbezogen. Werden dann noch weitere Kriterien des MEAT-Ansatzes berücksichtigt, werden Angebote von Lieferanten mit innovativen Lösungen wirtschaftlicher, nachhaltiger und somit attraktiver.

     

    Innovative Vertragsmodelle in der öffentlichen Beschaffung

    Das Performance-Based Contracting (PBC)

    Beim Performance-Based Contracting (PBC) handelt es sich um leistungsbasierte Verträge. Hier wird das Ergebnis bzw. die Leistung vergütet und somit nicht am Wert des Produktes gemessen. Im Preis sind dabei alle Kostenfaktoren, wie Wartung- und Reparaturkosten, aber auch laufende Betriebskosten berücksichtigt.

    Weitere wesentliche Merkmale von PBC sind:

    • Es setzt Anreize für den Anbieter die vereinbarte Performance zu erreichen, um dadurch die Effektivität und Effizienz des Produkt-Service-Bündels über die Vertragslaufzeit/den Lebenszyklus zu steigern und die Kosten zu minimieren.
    • Es etabliert neue Geschäftsmodelle beim Lieferanten und verändert die Lieferantenbeziehung.
    • PBC benötigt eine Orientierung weg von der bisherigen Betrachtung des Inputs, hin zum Outcome bzw. dem Ergebnis. Der Outcome muss den tatsächlich realisierten Nutzen für den Abnehmer widergeben und ist daher als übergeordnete Zielgröße des Abnehmers zu definieren (PBC im engeren Sinne).
    • Es ermöglicht auch eine Orientierung am Output als relevante Ergebnisgröße (PBC im weiteren Sinne).

     

    Bevor das Performance-Based Contracting in Betracht gezogen wird, sollten folgende Voraussetzungen geschaffen sein:

    • Ein strategischer Beschaffungsprozess sollte etabliert sein.
    • Eine Professionalisierung der Beschaffungsstelle muss bestehen. Dies bedeutet, dass Kompetenzen im Vertragsmanagement, technischem (Produkt-)Wissen, betriebswirtschaftlichem Wissen hinsichtlich Gegenüberstellung von Kosten und Leistungen, Nutzung von Lebenszykluskosten und weiteren Leistungskriterien vorhanden sein müssen.
       

    Sind diese Faktoren gegeben, bietet PBC öffentlichen Beschaffer zahlreiche Vorteile:

    • Es besteht hohe Kostensicherheit - Die unternehmerischen Risiken werden dabei auf den Anbieter verlagert - da die Vergütung des Anbieters direkt an die Leistung gekoppelt ist (Leistunsabhängige Steuerung des Lieferanten). Es wird nur das bezahlt, was auch tatsächlich geliefert wird. Beispiele für mögliche Performancegrößen zur Beurteilung sind: Verfügbarkeit, Zuverlässigkeit, Wartungsintervalle, Lebensdauer oder Lebenszykluskosten
    • Es wird ein hoher Anreiz für den Anbieter geschaffen, sich während der Leistungsphase zu verbessern, Kosten zu optimieren bzw. innovativ zu sein, da eine bessere Performance direkt zu einer höheren Vergütung führt. Man stößt somit als Auftraggeber ein Innovationspotenzial beim Anbieter an.
    • Es kann mit einer hohen Terminsicherheit gerechnet werden, da sich Verzögerungen negativ auf die Vergütung auswirken und somit ein hoher Anreiz für den Anbieter zur Einhaltung der Terminziele besteht.

     

    PBC bietet zwar eine Vielzahl an Vorteilen, jedoch muss man auch die Herausforderungen kennen, die dieser vertragliche Mechanismus in sich birgt.

    Dazu zählen:

    • Es muss eine starke Integration und Kooperation mit dem Anbieter erfolgen, welche sich mitunter sehr zeitaufwendig gestalten kann.
    • Es muss eine Festlegung geeigneter und zweifelsfrei messbarer Performancegrößen erfolgen. Hier können Probleme bei der Messung und der Verursachergerechtigkeit von Performance entstehen.
    • Es gibt hohe Anforderungen an das technische Know-how beim Abnehmer, da dieser das Produkt verstehen muss.
    • Sowohl die Vertragsgestaltung als auch der Vergabeprozess selbst sind komplex.

     

    Wenn Sie weiterführende Informationen zum Thema PBC wünschen, können Sie:

     

    Leitfaden zur innovativen öffentlichen Beschaffung

    Video zur Funktionalen Leistungsbeschreibung

    Lebenszykluskostenrechner

    Whitepaper zum Performance Based Contracting (PBC)